Governo, território e incertezas na política brasileira

A organização por missões tenta coordenar diferentes áreas do Estado em torno de objetivos comuns. O problema aparece na implementação. Entre a decisão de produzir e sua realização, entram instrumentos econômicos, regulatórios e administrativos distribuídos entre instituições e temporalidades distintas, que operam com elevada autonomia e baixa articulação entre si. Não é preciso que haja contradição entre elas para que a política encontre dificuldade; basta que precisem convergir sobre um mesmo objetivo.

Na retomada da política industrial dos anos 2000, a reconstrução de instrumentos veio acompanhada por problemas persistentes de comando e coordenação. Suzigan e Furtado (2006) já situavam a articulação entre agentes e instrumentos como condição da política industrial. Ao analisar PITCE, PDP e PBM entre 2004 e 2014, Abdal (2019) identifica uma governança excessivamente descentralizada, sem uma autoridade suficientemente forte para coordenar o conjunto, produzindo o que chama de “cacofonia decisória”. Queiroz-Stein e Gugliano (2022) mostram ainda que as capacidades de articulação construídas entre 2003 e 2007 se enfraqueceram progressivamente entre 2007 e 2014, acompanhadas pela perda de foco estratégico da política. Em uma análise do período 2007-2020, Giesteira, Caliari e Orsolin-Teixeira (2024) voltam a encontrar pouca coordenação entre os instrumentos utilizados.

Essa capacidade de coordenação não se resume ao momento pós constituinte de 85. A partir dos anos 1930, a industrialização brasileira avançou junto com a construção de instituições econômicas e de uma presença mais ativa do Estado, processo que ganhou maior articulação no Plano de Metas e, depois, no II PND. Entre 1932 e 1980, a economia brasileira cresceu em média 6,8% ao ano, apoiada numa transformação produtiva em que crédito, proteção, investimento público e infraestrutura participaram de uma mesma estratégia de industrialização (SUZIGAN, 1996; SUZIGAN; FURTADO, 2006). A crise da dívida dos anos 1980 interrompeu esse ciclo e atingiu também as instituições e coalizões que sustentavam o Estado desenvolvimentista; nos anos 1990, abertura comercial e financeira, privatizações e desregulamentação deslocaram parte importante da coordenação econômica do Estado para o mercado (DINIZ, 1991; JAYME JR.; RESENDE, 2009; CANO, 2017). Quando a política industrial retorna de forma mais explícita nos anos 2000, encontra, portanto, um Estado que preservava muitos de seus instrumentos, mas já não possuía a mesma capacidade de articulá-los em torno de uma estratégia comum. O problema, portanto, não parece estar apenas em formular políticas, mas em construir capacidade institucional para fazê-las operar como estratégia.

O Plano Mais Produção reúne instituições públicas de fomento, enquanto programas como o Mover e o Brasil Semicondutores combinam crédito, regulação, pesquisa e produção em cadeias estratégicas. A literatura recente lê esse arranjo como tentativa de construir uma política industrial mais sistêmica e articulada (PEREIRA; GIOVANINI; CARIO, 2026).

Essa estratégia também começa a produzir uma geografia própria. No Nordeste, novas chamadas de investimento articulam indústria, energia e infraestrutura; no Centro-Oeste, crédito e logística se aproximam de cadeias agroindustriais e de biocombustíveis; na Amazônia, bioeconomia e base produtiva regional ganham maior centralidade; Sul e Sudeste seguem ancorados em cadeias industriais mais consolidadas, agora atravessadas por digitalização, transição energética e novas tecnologias. A questão regional aparece, assim, como tentativa de conectar capacidades produtivas distintas dentro de uma mesma estratégia nacional onde a industrialização tem um papel motriz de desenvolvimento nacional a partir do desenvolvimento local.

Há um acerto político em não tratar a reindustrialização como simples recomposição do antigo eixo de concentração produtiva do Sudeste. A desconcentração iniciada nos anos 1970 alterou parcialmente essa geografia, embora sem romper sua estrutura: em 2015, cerca de dois terços do emprego e do valor adicionado das principais aglomerações industriais ainda estavam no Sul e Sudeste, enquanto as atividades de maior intensidade tecnológica permaneciam especialmente concentradas nessas regiões (MONTEIRO NETO; SILVA; SEVERIAN, 2020; ABDAL, 2017). A atual política industrial parte, portanto, de uma geografia profundamente desigual. Seu acerto está em tratar essa desigualdade como parte do problema a enfrentar. Porém, reconhecer a desigualdade territorial é uma coisa; fazer instrumentos nacionais, governos subnacionais e instituições autônomas convergirem sobre esses territórios é outra.

O território, como nos lembra Milton Santos, não é uma superfície homogênea, mas uma construção atravessada por técnicas, instituições, fluxos e desigualdades. A política industrial precisa, portanto, operar sobre capacidades muito distintas entre regiões e níveis do Estado. O desafio não é apenas distribuir investimentos, mas produzir coordenação em um território já desigual e institucionalmente fragmentado.

Esse Brasil se expressa no modo como o próprio Estado se organiza. Nunes (1997) identifica, na estrutura burocrática brasileira, a convivência entre formas universalistas e mediações particularistas, revelando as lógicas distintas de funcionamento das institucionalidades. Essa heterogeneidade não é apenas conjuntural administrativa, mas parte estrutural de uma formação social em que modernização capitalista, dependência e estruturas conservadoras de poder avançam de forma combinada (Fernandes, F. 1975). A dificuldade de coordenação, portanto, também nasce desse Brasil mais profundo que o aparato estatal carrega consigo.

A reconstrução ocorre em uma conjuntura internacional mais adversa, marcada por gastos militares recordes e maior interferência geopolítica nos fluxos de investimento (SIPRI, 2026; UNCTAD, 2026). Guerras, rearmamento e disputa por setores estratégicos passam, assim, a reorganizar a circulação de capital, tecnologia e comércio. Sustentar uma política industrial nesse ambiente será também um desafio para o próximo governo eleito.]

Se a instabilidade é parte das condições em que a política industrial, assim como as demais políticas brasileiras, precisam operar, a incerteza não pode aparecer apenas como desvio ou risco externo ao planejamento. Ela precisa ser incorporada como condição da própria estratégia. Isso exige menos confiança na permanência de um percurso previamente definido e maior capacidade de articulação entre instituições, territórios e instrumentos ao longo do tempo.

É nesse sentido que proponho distinguir um programa-caminho de um programa-rede. O primeiro organiza a política a partir de uma trajetória esperada; o segundo admite que essa trajetória pode mudar e procura preservar capacidade de coordenação diante dessas mudanças. Num país marcado por desigualdades territoriais, fragmentação institucional e descontinuidades políticas, a articulação deixa de ser apenas requisito de implementação e passa a constituir uma potência da própria política industrial.

Um programa-rede parte da premissa de que instituições, territórios e instrumentos são interdependentes, mas não respondem de forma linear, homogênea ou necessariamente consensual. Por isso, organiza objetivos comuns, pontos de articulação e margens de adaptação capazes de absorver mudanças sem interromper a estratégia. Sua função não é eliminar conflitos ou controlar todas as variáveis, mas manter coordenação suficiente para que o conjunto continue operando diante da incerteza. Nesse arranjo, compreender e operar os fluxos torna-se mais importante do que concentrar a estratégia na definição de nós ou centros fixos, porque a capacidade do sistema depende menos da estabilidade de cada parte do que das relações que conseguem permanecer ativas entre elas. Lembro-me de Capra (1996), “em sistemas não lineares, pequenas mudanças podem ter efeitos dramáticos”. Em uma política organizada como rede, isso significa reconhecer que alterações localizadas podem repercutir sobre relações muito mais amplas. Saber acompanhar os fluxos e suas mudanças passa, então, a ser mais importante do que concentrar a estratégia apenas na definição de nós ou centros estáveis.

O próximo governo não partirá do zero. A Nova Indústria Brasil, o Novo PAC, o Plano Mais Produção e o Plano de Transformação Ecológica já desenham uma tentativa de aproximar política produtiva, infraestrutura, financiamento e transição ambiental dentro de uma mesma estratégia de desenvolvimento. O PAC territorializa investimentos e articula União, estados e municípios; o financiamento público procura dar continuidade às missões industriais; e a transformação ecológica incorpora instrumentos fiscais, regulatórios e financeiros à mudança da base produtiva. O desafio seguinte é aprofundar a convergência e o pensamento em rede para que a política  deixe de depender apenas da coexistência entre programas e se transforme em capacidade permanente de coordenação diante das distintas e múltiplas interfaces do Brasil institucional e do Brasil real.

O próximo ciclo exigirá, portanto, mais do que continuidade administrativa. Será preciso combinar capacidade de coordenação interna com inserção internacional, ampliar alianças sem reduzir a política à homogeneidade e preservar a equidade social como critério fundamental de desenvolvimento nacional. Isso supõe um governo capaz de operar sobre diferenças territoriais, institucionais e políticas construindo convergências suficientes para sustentar decisões comuns. Num país como o Brasil, fazer política é produzir capacidade de governo diante do dissenso, da desigualdade e da incerteza.

Principais referências

FERNANDES, Florestan. A revolução burguesa no Brasil: ensaio de interpretação sociológica. Rio de Janeiro: Zahar, 1975.

NUNES, Edson de Oliveira. A gramática política do Brasil: clientelismo e insulamento burocrático. Rio de Janeiro: Jorge Zahar; Brasília: ENAP, 1997.

SANTOS, Milton; SILVEIRA, Maria Laura. O Brasil: território e sociedade no início do século XXI. Rio de Janeiro: Record, 2001.

SUZIGAN, Wilson; FURTADO, João. Política industrial e desenvolvimento. Revista de Economia Política, v. 26, n. 2, p. 163-185, 2006. DOI: 10.1590/S0101-31572006000200001.

STUMM, Michelli Gonçalves; NUNES, Wellington; PERISSINOTTO, Renato. Ideias, instituições e coalizões: as razões do fracasso da política industrial lulista. Revista de Economia Política, v. 39, n. 4, p. 736-754, 2019. DOI: 10.1590/0101-31572019-2978.

QUEIROZ-STEIN, Guilherme de; GUGLIANO, Alfredo Alejandro. Capacidades político-relacionais governamentais e perfil da política industrial: experiência brasileira no início do século XXI. Economia e Sociedade, v. 31, n. 3, p. 579-600, 2022.

MONTEIRO NETO, Aristides; SILVA, Raphael de Oliveira; SEVERIAN, Danilo. Região e indústria no Brasil: ainda a continuidade da “desconcentração concentrada”? Economia e Sociedade, v. 29, n. 2, p. 581-607, 2020. DOI: 10.1590/1982-3533.2020v29n2art09.

CAPRA, Fritjof. The Web of Life: A New Scientific Understanding of Living Systems. New York: Anchor Books, 1996.

STOCKHOLM INTERNATIONAL PEACE RESEARCH INSTITUTE – SIPRI. Trends in World Military Expenditure, 2025. Stockholm: SIPRI, 2026.

UNITED NATIONS CONFERENCE ON TRADE AND DEVELOPMENT – UNCTAD. World Investment Report 2026: International Investment in a Turbulent Era. Geneva: UNCTAD, 2026.